Legal Compass Schweiz: Real Estate

1. «Überfremdung des einheimischen Bodens»

Das BewG aus dem Jahr 1985 sollte eine «Überfremdung des einheimischen Bodens» verhindern und regelt, dass Personen im Ausland für den Erwerb von Grundstücken in der Schweiz grundsätzlich einer Bewilligung bedürfen. Seit seinem Inkrafttreten wurde das Gesetz mehrfach revidiert und gelockert. Insbesondere die Revisionen von 1997 (Liberalisierung des Erwerbs von Betriebsstätte-Grundstücken), 2002 (Lockerungen bei Ferienwohnungen) und 2004 (Befreiung börsenkotierter Anteile an Wohnimmobiliengesellschaften von der Bewilligungspflicht) öffneten den Schweizer Immobilienmarkt schrittweise für ausländische Investitionen.

Die Ausgangslage hat sich seit Inkrafttreten des Gesetzes grundlegend verändert. Die fortschreitende Globalisierung und die Suche nach sicheren Kapitalanlagen haben gemäss Bundesrat zu einem zunehmenden Zufluss von ausländischem Kapital in den Schweizer Immobilienmarkt geführt. Dadurch hat die Überfremdung des Bodens zugenommen, was nicht mit den Zielen des BewG übereinstimmt. Gleichzeitig ist die Schweiz mit einer erheblichen Zuwanderung, einem starken Bevölkerungswachstum und einer angespannten Lage auf dem Wohnungsmarkt konfrontiert. Aus diesen Gründen hat der Bundesrat, der die Nachhaltigkeitsinitiative zur Ablehnung empfiehlt, Verschärfungen der Lex Koller als eine der zahlreichen Begleitmassnahmen beschlossen.

Sämtliche Verschärfungen sollen im Rahmen der geltenden völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz erfolgen. Staatsangehörige von EU- und EFTA-Mitgliedstaaten mit Wohnsitz in der Schweiz sowie Drittstaatsangehörige (Nicht-EU/EFTA-Staatsangehörige) mit Niederlassungsbewilligung C bleiben Schweizerinnen und Schweizern gleichgestellt und haben weiterhin uneingeschränkten Zugang zum Immobilienmarkt.

2. Die wichtigsten Massnahmen im Überblick

2.1 Verbot der reinen Kapitalanlage bei Betriebsstätte-Grundstücken

Seit der Revision 1997 dürfen ausländische Personen Betriebsstätte-Grundstücke frei erwerben und vermieten, auch explizit zu reinen Anlagezwecken. Es bestehen unter geltendem Recht zudem keine mengenmässigen Einschränkungen. Diese Liberalisierung war seinerzeit Teil eines Konjunkturprogramms und sollte die Schaffung neuer Produktions- und Dienstleistungsbetriebe fördern.

Die Gesetzesvorlage sieht vor, dass der bewilligungsfreie und unbeschränkte Erwerb von Betriebsstätte‑Grundstücken zur Nutzniessung für den eigenen Betrieb durch Personen im Ausland weiterhin möglich sein soll. Hingegen soll der Erwerb von Betriebsstätten als reine Kapitalanlage künftig der Bewilligungspflicht unterstellt werden. Dadurch würde hauptsächlich der Erwerb zur Vermietung oder Verpachtung an Dritte eingeschränkt, was in der Praxis dazu führen würde, dass der Erwerb von Betriebsstätte-Grundstücken in den meisten Fällen nicht mehr möglich ist.

Zudem soll eine Obergrenze für den Miterwerb von Wohnungen auf Betriebsstätte-Grundstücken eingeführt werden. Demnach dürften Wohnungen, die durch kommunale Wohnanteilsvorschriften vorgeschrieben sind, beim Erwerb eines Betriebsstätte-Grundstücks neu höchstens im Umfang eines Drittels der Bruttogeschossfläche bewilligungsfrei miterworben werden. Diese Obergrenze soll Rechtssicherheit schaffen und unbeschränkte Kapitalanlagen in Wohnungen verhindern.

2.2 Bewilligungspflicht für den Erwerb von börsenkotierten Anteilen an Wohnimmobiliengesellschaften, Immobilienfonds und Immobilien-SICAV

Nach geltendem Recht ist der Erwerb von Anteilen an börsenkotierten Wohnimmobiliengesellschaften, Immobilienfonds und Immobilien-SICAV durch Personen im Ausland von der Bewilligungspflicht befreit. Der Erwerb von nicht börsenkotierten Anteilen untersteht dagegen einer Bewilligungspflicht.

Mit der beabsichtigten Gesetzesrevision soll der Erwerb von Anteilen an börsenkotierten Wohnimmobiliengesellschaften, Immobilienfonds und Immobilien-SICAV durch Personen im Ausland wieder der Bewilligungspflicht unterstellt werden. Aufgrund der eingeschränkten Bewilligungsgründe würde ein solcher Erwerb damit faktisch verboten.

Die Vorlage sieht vor, dass an einer Schweizer Börse zugelassene Teilnehmer (Börsenteilnehmer) prüfen müssen, ob Erwerbe unter die bewilligungsrelevanten Konstellationen fallen können und ob der Käufer eine «Person im Ausland» darstellt. Wenn letzteres nicht ohne Weiteres ausgeschlossen werden kann, müssten die Börsenteilnehmer die Ausführung verweigern, ausser der Käufer legt eine rechtskräftige Bewilligung oder eine Feststellungsverfügung vor. Bei einer Verletzung dieser Pflicht würde den Börsenteilnehmern eine Busse bis zu CHF 250'000 drohen. Diese Regelungen würden auch für Personen gelten, die gewerbsmässig ausserbörsliche Transaktionen mit kotierten Effekten durchführen.

2.3 Verschärfung beim Erwerb von Hauptwohnungen

Für den Erwerb einer Wohnung oder eines Einfamilienhauses zur Eigennutzung (sog. Hauptwohnung für sich und die eigene Familie) besteht für Drittstaatsangehörige mit Aufenthaltsbewilligung B und tatsächlichem Wohnsitz in der Schweiz nach geltendem Recht keine Bewilligungspflicht. Wird die Wohnung nicht mehr als Hauptwohnung genutzt, muss diese bislang auch nicht wieder veräussert werden. Die Wohnung darf grundsätzlich vermietet oder als Zweitwohnung genutzt werden.

Künftig soll der Erwerb von Hauptwohnungen durch Drittstaatsangehörige mit tatsächlichem Wohnsitz in der Schweiz wieder einer Bewilligungspflicht unterliegen. Gleichzeitig soll die geltende Praxis, welche die Hauptwohnung auf eine einzige Wohneinheit beschränkt, ausdrücklich im Gesetz festgeschrieben werden. Zentral ist die neue Wiederveräusserungspflicht. Bewilligungen sollen von Gesetzes wegen an die Auflage geknüpft werden, die Wohnung bei Wohnsitzaufgabe innert zwei Jahren zu veräussern. Damit möchte der Bundesrat der Wohnungsknappheit und reinen Kapitaleinlagen in Wohneigentum entgegenwirken. Zur Erleichterung des Vollzugs ist eine Meldepflicht der für die Einwohnerkontrolle zuständigen Behörden an die Bewilligungsbehörden vorgesehen.

2.4 Herabsetzung der Kontingente für Ferienwohnungen

Unter dem geltenden Recht können die Kantone mittels kantonaler Gesetze den Erwerb von Ferienwohnungen durch Personen im Ausland zulassen. Die jährliche gesamtschweizerische Höchstzahl der Bewilligungskontingente liegt derzeit bei 1’500 Einheiten. Bei Übertragungen unter Personen im Ausland, d.h., wenn die veräussernde Person bereits beim Ersterwerb eine Bewilligung erhalten hat, wird der Erwerb gegenwärtig nicht an das kantonale Kontingent angerechnet.

Der Vorentwurf des Bundesrates sieht vor, dass die maximal zulässige Höchstzahl der jährlichen kantonalen Bewilligungskontingente für den Erwerb von Ferienwohnungen durch Personen im Ausland von 1’500 auf 750 Einheiten halbiert wird. Von den insgesamt 750 Einheiten sollen 150 Einheiten denjenigen Kantonen vorbehalten sein, die derzeit keinen Bewilligungsgrund für Ferienwohnungen vorsehen. Somit könnte der Bundesrat im Ergebnis künftig nur noch maximal 600 Einheiten an die Kantone verteilen. Zudem sollen Übertragungen von Ferienwohnungen unter Personen im Ausland wieder den kantonalen Kontingenten angerechnet werden. Diese Massnahme soll einen wirksamen Beitrag zur Entspannung des Wohnungsmarktes leisten und die Anzahl Ferienwohnungserwerbe durch Personen im Ausland limitieren. 2.5 Erleichterung für Personalwohnungen bei Hotelbetriebsstätten In Umsetzung der Motion Schmid soll eine gesetzliche Grundlage geschaffen werden, damit die Kantone eine Ausnahme von der Bewilligungspflicht für den Erwerb von Personalwohnungen bei Hotelbetriebsstätten vorsehen können. Damit sollen der Wohnungsmangel und die schwierige Wohnungssituation des Personals in Tourismusgebieten entschärft werden. Werden die Wohnungen nicht mehr zur Unterbringung des eigenen Hotelpersonals genutzt, bestehen Pflichten zur Wiederveräusserung oder Umnutzung. Die Einzelheiten (insb. Anforderungen an Standort, Anzahl und Fläche) soll der Bundesrat auf Verordnungsstufe regeln.

3. Auswirkungen

Eine vom Bundesamt für Justiz in Auftrag gegebene externe Regulierungsfolgenabschätzung (RFA) beurteilt die Verschärfungen kritisch. Sie kommt zum Schluss, dass die Massnahmen nicht geeignet sind, die Probleme des Wohnungsmarktes massgeblich zu lindern und dass vielmehr die Gefahr besteht, dass die Probleme vergrössert werden könnten. Dies sei insbesondere bei Grossprojekten der Fall, da durch das faktische Investitionsverbot durch ausländische Investoren die Anzahl Immobilienentwickler reduziert würde. Generell hätten Investorenmärkte ohnehin keinen Einfluss auf die Nutzermärkte, sodass letztere keine Verbesserung erfahren würden. Zudem könnten die Verschärfungen bei den börsenkotierten Wohnimmobiliengesellschaften und Immobilienfonds zu Dekotierungen führen, was die Markttransparenz beeinträchtigen und die Standortattraktivität der Schweiz negativ beeinflussen könnte. Der Bundesrat erachtet die Verschärfungen dennoch als notwendig. Die heutige Wirtschaftslage unterscheide sich grundlegend von derjenigen der 1990er-Jahre und die Schweiz sei nicht mehr in gleichem Masse auf ausländische Kapitalanlagen in Immobilien angewiesen. Auch sei Boden eine beschränkte Ressource von besonderer Schutzwürdigkeit, die nicht vermehrt werden könne.

4. Würdigung

Die vorgeschlagenen Verschärfungen der Lex Koller stellen eine Rückbesinnung auf ihren ursprünglichen Zweck dar. Der Zufluss von ausländischem Kapital in den Schweizer Immobilienmarkt soll eingeschränkt werden und Immobilien sollen wieder vermehrt der in der Schweiz ansässigen Bevölkerung vorbehalten sein. Dennoch ist die Sinnhaftigkeit dieser Vorlage fraglich. Diverse namhafte Experten haben sich negativ zur Vorlage geäussert. Insbesondere die Wirkung auf die angespannte Situation auf dem Wohnungsmarkt und die Zuwanderung wird als gering beurteilt. Vielmehr würden vor allem Bergregionen von den geplanten Regelungen negativ betroffen sein, da diese oftmals auf ausländische Investitionen angewiesen seien.

Zwar sind die Erleichterungen für Personalwohnungen bei Hotelbetriebsstätten zu begrüssen, da diese zu einer Verbesserung auf dem Wohnungsmarkt in touristischen Gebieten führen. Insgesamt ist es fraglich, ob die Revision die angestrebten Ziele erfüllen kann. Die vorgeschlagenen Änderungen führen weder zu einer geringeren Zuwanderung noch zu einer Entspannung der Lage auf dem Wohnungsmarkt. Vielmehr ist zu befürchten, dass geringere Investitionen zu einer reduzierten Investitionstätigkeit auf dem Immobilienmarkt führen, was die Wohnungsknappheit verschärft, zumal die hohe Nachfrage dadurch nicht tangiert wird. Genauso abwegig wirkt die Annahme, dass durch die geplanten Massnahmen die Probleme bei der Zuwanderung gelöst werden können. Der Erwerb von Immobilien bzw. die Investments durch ausländische Personen können nicht als Haupttreiber der zunehmenden Bevölkerung in der Schweiz bezeichnet werden. Es scheint, als möchte der Bundesrat durch die angekündigten Änderungen primär der Zuwanderungsinitiative der SVP entgegenwirken. Er riskiert damit negative Auswirkungen auf den Markt und Rechtsunsicherheit. So bestehen diverse Unklarheiten bei den neu bewilligungspflichtigen Börsentransaktionen durch ausländische Käufer. Das für die Börsenteilnehmer entstehende Bussenrisiko könnte schlimmstenfalls zu einer Art «Chilling Effect» führen, sodass noch weniger Transaktionen durchgeführt werden.

Trotz aller Kritik ist es nicht unwahrscheinlich, dass diese Vorlage im Parlament Mehrheiten finden wird, da die beiden grossen Polparteien (SP und SVP) einer Verschärfung der Lex Koller positiv gegenüberstehen. Die Vernehmlassung dauert bis Mitte Juli 2026. Im Anschluss daran wird der Bundesrat eine Botschaft zuhanden des Parlaments erstellen. Somit bleibt zu hoffen, dass die Vorlage im weiteren Gesetzgebungsprozess abgeschwächt und verbessert wird.