Legal Compass Suisse : Droit immobilier

1. « Acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger

La loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger (LFAIE) de 1985 visait à empêcher une « emprise étrangère sur le sol national » et prévoit que les personnes à l’étranger doivent en principe obtenir une autorisation pour acquérir des biens immobiliers en Suisse. Depuis son entrée en vigueur, la loi a été révisée et assouplie à plusieurs reprises. En particulier, les révisions de 1997 (libéralisation de l’acquisition d’immeubles destinés à des activités commerciales), de 2002 (assouplissements concernant les résidences de vacances) et de 2004 (exemption de l’obligation d’autorisation pour l’acquisition d’actions de sociétés immobilières cotées) ont progressivement ouvert le marché immobilier suisse aux investissements étrangers.

Depuis l’entrée en vigueur de la loi, la situation a toutefois profondément évolué. Selon le Conseil fédéral, la mondialisation croissante et la recherche de placements sûrs ont entraîné une augmentation des flux de capitaux étrangers vers le marché immobilier suisse. Cela s’est traduit par une hausse de la propriété foncière étrangère, ce qui ne correspond pas aux objectifs de la LFAIE. Parallèlement, la Suisse est confrontée à une immigration importante, à une forte croissance démographique et à un marché du logement sous tension. Pour ces raisons, le Conseil fédéral, qui recommande de rejeter l’Initiative pour la durabilité, a décidé de durcir la Lex Koller dans le cadre d’un ensemble de mesures d’accompagnement.

L’ensemble de ces mesures de durcissement doit être mis en œuvre dans le respect des obligations internationales existantes de la Suisse. Les ressortissants des États membres de l’UE et de l’AELE domiciliés en Suisse, ainsi que les ressortissants d’États tiers (hors UE/AELE) titulaires d’une autorisation d’établissement C, continueront ainsi d’être traités sur un pied d’égalité avec les citoyens suisses et conserveront un accès sans restriction au marché immobilier.

2. Aperçu des principales mesures

2.1 Interdiction d’acquisitions de biens immobiliers à usage commercial à des fins de pur placement de capitaux

Depuis la révision de 1997, les personnes à l’étranger peuvent acquérir librement des biens immobiliers à usage commercial et les louer, y compris à de seules fins de placement de capitaux. En outre, le droit en vigueur ne prévoit aucune limitation quantitative. Cette libéralisation s’inscrivait à l’époque dans un programme de relance économique visant à encourager la création de nouvelles entreprises industrielles et de services.

Le projet de loi prévoit que l’acquisition sans autorisation et sans restriction d’immeubles à usage commercial par des personnes à l’étranger, pour leurs propres besoins professionnels, restera possible. En revanche, l’acquisition de biens immobiliers commerciaux uniquement à des fins de placement de capitaux sera à l’avenir soumise à autorisation. Cela restreindrait principalement les acquisitions destinées à la location ou à l’affermage, ce qui, en pratique, signifie que l’acquisition de tels biens ne serait plus possible dans la plupart des cas.

En outre, l’introduction d’une limite maximale est prévue pour l’acquisition conjointe de logements situés sur des terrains à usage commercial. Ainsi, lors de l’acquisition d’un bien à usage commercial, les logements imposés par les réglementations locales en matière de quotas de logements pourront désormais être acquis sans autorisation jusqu’à concurrence d’un tiers de la surface brute de plancher. Cette limite vise à garantir la sécurité juridique et à empêcher des investissements illimités dans des logements.

2.2 Obligation d’autorisation pour l’acquisition d’actions cotées de sociétés immobilières d’immeubles d’habitation, de fonds immobiliers et de SICAV immobilières

Selon le droit en vigueur, l’acquisition par des personnes à l’étranger d’actions de sociétés d’immeubles d’habitation cotées en bourse, de fonds immobiliers et de SICAV immobilières est exemptée de l’obligation d’autorisation. En revanche, l’acquisition d’actions non cotées est soumise à autorisation.

La modification législative proposée vise à réintroduire l’obligation d’autorisation pour l’acquisition, par des personnes à l’étranger, d’actions de sociétés immobilières d’immeubles d’habitation cotées, de fonds immobiliers et de SICAV immobilières. Compte tenu des motifs d’autorisation limités, de telles acquisitions seraient en pratique interdites.

Le projet prévoit que les participants admis à une bourse suisse (participants de marché) devront vérifier si les acquisitions peuvent relever d’un cas soumis à autorisation et si l’acheteur est une « personne à l’étranger ». Si cette dernière hypothèse ne peut être exclue avec certitude, les participants devront refuser d’exécuter la transaction, sauf si l’acheteur présente une autorisation valable ou une décision constatant le non-assujettissement. Une violation de cette obligation exposerait les participants de marché à une amende pouvant aller jusqu’à 250 000 CHF. Ces règles s’appliqueraient également aux personnes qui effectuent à titre professionnel des transactions hors bourse portant sur des titres cotés.

2.3 Durcissement des règles relatives à l’acquisition de résidences principales

Selon le droit en vigueur, les ressortissants d’États tiers titulaires d’une autorisation de séjour B et effectivement domiciliés en Suisse ne sont pas tenus d’obtenir une autorisation pour acquérir un appartement ou une maison individuelle pour leur propre usage (ce que l’on appelle une résidence principale pour eux-mêmes et leur famille). Si le bien n’est plus utilisé comme résidence principale, il n’existe jusqu’à présent aucune obligation de le vendre. En principe, le bien peut être loué ou utilisé comme résidence secondaire.

À l’avenir, l’acquisition d’une résidence principale par des ressortissants d’États tiers ayant leur domicile effectif en Suisse sera à nouveau soumise à autorisation. Parallèlement, la pratique actuelle consistant à limiter la résidence principale à une seule unité d’habitation sera expressément inscrite dans la loi. La nouvelle obligation de revente constitue un élément central de cette réforme. Ainsi, les autorisations devront être assorties de la condition que le bien soit vendu dans un délai de deux ans après que son titulaire a cessé d’y résider. Par cette mesure, le Conseil fédéral entend lutter contre la pénurie de logements et les investissements purement spéculatifs dans l’immobilier résidentiel. Afin de faciliter l’application de ces règles, une obligation de communication est prévue pour les autorités chargées du contrôle des habitants, qui devront informer les autorités compétentes en matière d’autorisations.

2.4 Réduction des quotas pour les logements de vacances

Selon le droit en vigueur, les cantons peuvent, par le biais de leur législation cantonale, autoriser l’acquisition de logements de vacances par des personnes à l’étranger. Le nombre maximal annuel de contingents d’autorisations à l’échelle nationale s’élève actuellement à 1 500 unités. En cas de transfert entre personnes à l’étranger – c’est-à-dire lorsque le vendeur avait déjà obtenu une autorisation lors de l’acquisition initiale – cette acquisition n’est actuellement pas imputée sur le contingent cantonal.

L’avant-projet du Conseil fédéral prévoit de réduire de moitié le nombre maximal annuel de contingents d’autorisations cantonales pour l’achat de logements de vacances par des personnes à l’étranger, passant de 1 500 à 750 unités. Sur ces 750 unités, 150 doivent être réservées aux cantons qui ne prévoient actuellement aucun motif d’autorisation pour les logements de vacances. Par conséquent, le Conseil fédéral ne pourrait à l’avenir attribuer qu’un maximum de 600 unités aux cantons. En outre, les transferts de logements de vacances entre personnes à l’étranger devront à nouveau être comptabilisés dans les contingents cantonaux. Cette mesure vise à contribuer efficacement à la détente du marché du logement et à limiter le nombre d’acquisitions de logements de vacances par des personnes à l’étranger.

2.5 Allégement des règles relatives aux logements du personnel dans les établissements hôteliers

Dans le cadre de la mise en œuvre de la motion Schmid, une base légale doit être créée afin de permettre aux cantons de prévoir une exemption de l’obligation d’autorisation pour l’acquisition de logements destinés au personnel des établissements hôteliers. Cette mesure vise à atténuer la pénurie de logements et les difficultés de logement du personnel dans les régions touristiques. Si ces logements ne sont plus utilisés pour héberger le personnel de l’hôtel, ils doivent être revendus ou affectés à un autre usage. Le Conseil fédéral sera chargé de régler les modalités (notamment les exigences relatives à l’emplacement, au nombre et à la surface) au niveau de l’ordonnance.

3. Impact

Une analyse d’impact de la réglementation (AIR) externe, mandatée par l’Office fédéral de la justice, porte un regard critique sur le durcissement proposé des règles. Elle conclut que ces mesures ne sont pas adaptées pour atténuer de manière significative les problèmes du marché du logement et qu’au contraire, elles risquent de les aggraver. Cela concerne en particulier les grands projets, car l’interdiction de facto des investissements étrangers réduirait le nombre de promoteurs immobiliers. De manière générale, les marchés d’investissement n’influencent pas les marchés des utilisateurs finaux, de sorte que ces derniers ne connaîtraient aucune amélioration.

En outre, le durcissement de la réglementation pourrait entraîner des radiations de la cote (delistings) parmi les sociétés immobilières cotées et les fonds immobiliers, ce qui pourrait nuire à la transparence du marché et affecter négativement l’attractivité de la Suisse en tant que place économique. Le Conseil fédéral considère néanmoins ce durcissement comme nécessaire. La situation économique actuelle diffère fondamentalement de celle des années 1990 et la Suisse n’est plus aussi dépendante des investissements étrangers dans l’immobilier. De plus, le sol est une ressource limitée, digne d’une protection particulière et qui ne peut être augmentée.

4. Évaluation

Le durcissement proposé de la Lex Koller constitue un retour à son objectif initial. Il vise à limiter l’afflux de capitaux étrangers sur le marché immobilier suisse et à faire en sorte que les biens immobiliers soient à nouveau principalement réservés à la population résidente en Suisse. Néanmoins, la pertinence de ce projet est sujette à caution. Plusieurs experts reconnus ont exprimé des avis négatifs à son égard. En particulier, son impact sur la situation tendue du marché du logement et sur l’immigration est jugé faible. Au contraire, les régions de montagne seraient particulièrement touchées de manière négative par les réglementations prévues, car elles dépendent souvent des investissements étrangers.

Si les assouplissements prévus pour les logements du personnel dans les établissements hôteliers sont à saluer, puisqu’ils contribuent à améliorer la situation du logement dans les régions touristiques, il reste globalement douteux que la révision permette d’atteindre les objectifs visés. Les modifications proposées ne conduiront ni à une baisse de l’immigration ni à un apaisement du marché du logement. Au contraire, il existe un risque qu’une diminution des investissements entraîne un recul de l’activité sur le marché immobilier, ce qui pourrait aggraver la pénurie de logements, d’autant plus que la forte demande resterait inchangée.

L’idée selon laquelle les mesures envisagées pourraient résoudre les problèmes liés à l’immigration est également erronée. L’acquisition de biens immobiliers ou les investissements par des ressortissants étrangers ne peuvent être considérés comme le principal moteur de la croissance démographique en Suisse. Il semble que, par ces modifications annoncées, le Conseil fédéral cherche avant tout à contrer l’initiative pour la durabilité de l’UDC (dite « initiative contre l’immigration »). Ce faisant, il prend le risque de provoquer des effets négatifs sur le marché ainsi qu’une insécurité juridique. Par exemple, diverses incertitudes subsistent quant aux transactions boursières effectuées par des acheteurs étrangers qui seront désormais soumises à autorisation. Le risque d’amendes pour les participants de marché pourrait, dans le pire des cas, entraîner un effet dissuasif (« chilling effect »), réduisant encore le nombre de transactions.

Malgré toutes ces critiques, il n’est pas improbable que ce projet obtienne une majorité au Parlement, les deux grands partis polarisants (le PS et l’UDC) étant favorables à un durcissement de la Lex Koller. La procédure de consultation se poursuit jusqu’à la mi-juillet 2026. À l’issue de celle-ci, le Conseil fédéral élaborera un message à l’intention du Parlement. On peut donc espérer que le projet sera atténué et amélioré au cours du processus législatif ultérieur.